1月4日，中山市召开全市村镇低效工业园升级改造工作动员大会，打响“工改”攻坚战。
樊马宁下了一个决心：全力支持“工改”。
他知道这意味着未来要面对不少不确定性，却也清楚这是冈南村灯具加工产业园唯一的出路——只有改，产业园才有可能迎来转型升级的希望。
樊马宁曾在中山古镇镇冈南村工业大道东三路开办了一家灯饰配件企业。十几年来，他见证了这里的灯饰产业逐渐壮大、又逐渐迈入转型期的过程。和古镇镇许多工业园区一样，冈南村的企业大多以小型灯具加工厂为主，灯饰配件是主要产业，由于大部分企业小而散、产业日渐落后，近几年在疫情的冲击下，经济发展受到很大影响。
土地资源紧缺、土地碎片化利用，是中山“年年难念的经”。以往的粗放式发展模式，到了必须破冰解题的时刻。
进入新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，关键是把发展质量问题摆在更为突出的位置。作为改革开放之初的改革先行地，摆在中山面前的是更大的时代命题：如何进一步提升发展质量和效益，切实转变发展方式，推动质量变革、效率变革、动力变革？
年1月4日，在新年的第一个工作日，中山市高规格召开村镇工业集聚区升级改造工作动员大会，正式吹响全市村镇低效工业集聚区升级改造号角。
这是对过去40多年来“小散乱”村镇产城空间的一次重塑，也是中山推动高质量发展、抓住“双区”建设和省级改革创新实验区建设的“题眼”——
这一次，这座城市作出了“壮士断腕”的抉择：深入推进低效工业园改造，退无可退、非改不可。
这样的改革决心，写在数十万亩低效工业用地升级改造行动上，写在未来十大万亩主题产业园的规划中。无论是部门、镇街，还是企业、群众，推动低效工业园改造的共识不断凝聚，“小散乱”的发展空间得以重塑，产业版图将迎来重构，村镇城市建设风貌因此而改变。
历史性难题正在破冰。“土地瓶颈已严重制约了我们中山工业发展，本土企业增资扩产难，招商项目落地难，难在工业用地空间不足。空间在哪儿？就在村镇低效工业园。”1月4日举行的“工改”动员大会上提出，如果村镇低效工业园改造升级推不动，如果不能及时整理出足够的产业空间，深中通道将成为“深中过道”，重大机遇就溜走了。
低端产业园正在蝶变。“原来的旧园区大部分被‘二房东’承包了，每月租金大约每平方米10多元。现在村集体物业提供的安置厂房，每平方米只需5元不到。”樊马宁说，“村里还有不少扶持*策，当然要支持‘工改’！”根据规划，冈南村灯具加工产业园原本建筑面积约3.5万平方米的旧园区，将改造为建筑面积达10万平方米、以新一代信息技术和光学制造为产业导向的晋兴科技园。
在中山，成千上万个“冈南村”正迈向村镇产业园发展新阶段的一次历史转折。
在破釜沉舟推动产业转型之际，在深中通道即将通车之前，在牢牢把握省级改革创新实验区机遇之时，这座城市正在经历破茧成蝶的前夜。
策划：龚晶
采写：南方日报记者罗丽娟
廖瀚苏芷妍
见习记者陈少宏
摄影：南方日报记者叶志文
1手无寸土
“如果再不推进‘工改’，中山再无高质量发展空间。”当前，中山建设用地开发强度已近40%，在全市33万亩工业用地中，5亩以下地块数量占比近一半，工业用地使用权私人化情况突出。
白露将至，天气依然闷热。走了一小会儿，张宁溥身上就冒汗了。
这是中山一个基层干部推进“工改”的日常。作为神湾镇副镇长，张宁溥主抓该镇的“工改”工作，这片神湾镇福源路旁的旧工业区，是他再熟悉不过的地方了。
虽然来过无数次，但这片旧工业园的场景，仍然深深刺痛了张宁溥的心——
40多亩的规整地块，厂房只占其中一角，其余全部沦为大片荒芜的草地；另一边，违建的厂房密密麻麻，甚至连消防通道都被占用。放眼过去，仅仅多亩的面积，却隔离出了一个个截然不同的零碎“小世界”。
“如果不‘工改’，神湾产业如何获得发展？神湾经济如何取得突破？神湾的明天在哪里？”这个工业园的产值数据，张宁溥可以倒背如流了：企业近30家，土地亩均产值.2万元、亩均税收仅为4.3万元，远远低于全市工业用地平均值。
穿过旧工业区的坑洼道路、杂乱车辆、喧闹小摊，张宁溥再一次坚定决心：推进“工改”，已经成为神湾镇退无可退的选择。
这样的场景，是中山23镇街上百个村镇工业园常见的情形，也是长期以来困扰中山经济发展的瓶颈——
一方面，是土地资源愈发紧缺：当前，中山市的建设用地开发强度已近40%，超过国际公认的宜居城市标准。有些镇街开发强度甚至接近70%，工业发展和城市建设已经“无地可用”。在一些传统工业重镇，有镇街近10年来未能出让大型工业用地，几乎“手无寸土”。
近年来，中山工业投资放缓甚至出现负增长。统计显示，过去10年中山工业平均增速0.9%，低于珠三角平均水平；而房地产投资过高，对产业空间造成了一定程度的挤压。
另一方面，碎片化、低效性利用情况普遍：全市现状工业用地有33万亩，在国有出让工业用地中，30亩以下地块面积占比接近50%，其中5亩以下地块数量占比48%、面积占比接近8%。以“神湾神溪工业园改造单元A”工改项目为例，这个总面积多亩的用地，经调查确定改造范围涉及80多宗地块，有82个产权人，平均一个产权人拥有土地约7.3亩。
更为复杂的是，对比顺德、东莞等地，中山工业用地使用权私人化情况突出，私营企业和自然人权属地块占全市工业用地比重近80%。
土地瓶颈问题，已经成为制约中山发展的“头号问题”。对内而言，过去十余年，在每年的中山市委、市*府与企业家座谈会上，企业家谈得最多的，就是因“无地可用”而造成的增资扩产难；对外而言，中山的招商引资，也因缺乏连片土地导致大项目落地难。
这是一本“年年难念的经”。
中山市全域面积平方公里，土地开发强度近40％，现状工业用地约33万亩，亩均税收仅约10万元，为珠海、东莞的1/3，单位土地产出低效明显；此外，现有工业用地平均容积率仅0.9，改造提升、利用存量土地拓展产业空间的潜力大。现有工业用地中，40％地上建筑物为简易锌铁棚结构，用地、建设手续不全，结构、消防等安全隐患多，村镇低效工业园“小散乱污”问题突出。
根据省预下达中山的新一轮国土空间规划建设用地总量，至年中山市可用增量建设用地约45平方公里，扣除重大交通等基础设施和民生项目用地外，可用于产业发展用地极其有限。
广东省自然资源厅利用处相关负责人表示，为贯彻落实省加快推进村镇工业集聚区升级改造三年行动方案，中山大力推进村镇低效工业园改造升级，可有效缓解土地制约，提升土地利用效率，促进经济社会高质量发展。
过往依赖新增建设用地外延式扩张发展难以为继，而新增拓展空间有限，中山只能走内涵式提质发展之路。通过“工改”盘活存量低效用地，是这座城市别无他法的抉择。
“手无寸土”的镇街，必须在现有基础上“凤凰涅槃”，向存量要增量。
2退无可退
“中山‘工改’，要的就是‘壮士断腕’的决心。”在东莞去年宣告迈入万亿GDP俱乐部之际，应该看到中山之困境，与10多年前“腾笼换鸟”之东莞何其相似。
今年1月，广东省“两会”透露了一个统计数据：年，东莞GDP过万亿，成为广东继广州、深圳、佛山之后第4座GDP超万亿的城市。
有观点分析，东莞GDP破万亿，先进制造业功不可没。东莞以建设广东省制造业供给侧结构性改革创新实验区为抓手，五年来GDP连跨亿、亿、亿、万亿元四大台阶；规上工业企业数量超1.1万家，位居全国第二；新动能加速成长，集成电路及关键元器件、智能装备制造、战略前沿材料、生物制药等新兴行业产值分别增长近20%、21%、44%、34%。
如是振奋人心的数据，源于10多年前“腾笼换鸟”的铺垫——
年前后，与中山发展模式曾高度相似的东莞受主客观条件影响，决定对产业结构、区域结构、要素投入结构等结构性问题进行改革，开始深入启动“腾笼换鸟”：淘汰、转型低端落后企业，引进大批创新机构、战略性新兴产业高端项目……东莞的“二次创业”动作颇大，松山湖开辟了新的产业园区管理模式，国内四大手机制造商中的3家均落户东莞，这也是东莞后来成为全球智能手机制造高地的重要原因。
中山之困境，与当日之东莞何其相似——
一方面，产业转移的方向已经发生改变，中山的经济发展模式，要从粗放型的要素驱动发展模式向创新驱动发展模式转变，对于技术、人才、资金、环境等关键要素需求更高。
另一方面，中山正处于产业转型的阵痛期，一些企业向内地和周边东南亚国家转移以谋求成本优势。
中山之形势，则比当日之东莞更迫切、更严峻——
其一，中山的土地低效利用之困，成为本土企业增资扩产、外来项目招商引资的难题。
改革开放以来，中山以“专业镇经济”挑起经济大梁，村镇企业居多。这些轻量级的企业，对厂房和土地集约利用要求较低，进而也导致各镇街在过往专业镇建设中，土地管理利用方式粗放，早年为抢抓发展机遇未能通盘考虑用地规划。
加之历史上存在土规、总规、控规“三规”不符等问题，致使大量低效土地未能及时盘活再利用。除此之外，部分土地还存在较多历史遗留问题，比如，村集体自留发展用地盘活利用难，部分还存在经济纠纷，不少未报先建、未验收投入使用等历史遗留问题有待化解等，再加上解约难、搬迁难、融资难，给土地盘活利用带来了极大的挑战。
其二，中山正面临深中通道建成通车、“双区”建设、省级改革创新实验区建设等重大历史性机遇，机遇前所未有、挑战也前所未有，如果没有足够的空间承接高端资源外溢，城市的高质量发展将沦为空谈。
“工业用地碎片化严重，在全市已办理用地手续的29万亩工业用地中，近七成小于10亩/宗；利用低效，全市低效工业用地平均容积率0.92，‘小散乱污’企业集聚。”年12月26日，中山市第十五次*代会召开。*代会报告对中山土地问题的分析与研判，可谓振聋发聩，所占篇幅也比较大，这在*代会报告中，是比较少见的。
“只要有利于中山高质量发展的事情，我们都要坚定去闯、去试！”今年1月4日，中山高规格举行“工改”动员大会，向全市发出号召：
推动低效工业园改造并非易事，全市上下要唱响《敢问路在何方》，坚决啃下这块“硬骨头”，打赢这场没有退路的“攻坚战”！
3铁*出发
产权人从最开始的半信半疑，到最后建立起对“工改”专班的信任。在“工改”一线，中山将“走好群众路线”贯穿工作始终。
1月10日上午，在中山市委*校香山堂，一支由多名中山市机关干部组成的队伍集结完毕。简单而隆重的仪式过后，他们将奔赴村镇低效工业园区改造、水污染治理一线，在两大攻坚战中实践锻炼。
“工改”攻坚号角吹响以来，全市上下闻令而动，合力攻坚：高规格成立市低效工业园改造升级工作指挥部，由市委主要领导任第一总指挥，各镇街均设立“工改”专班，由镇街“一把手”担任专班总指挥，全力构建“市级主导、镇街主责、专班主抓”的工作体系，确保领导有力、上下联动、高效推进。据统计，中山市镇两级“工改”干部共约人，含市下派干部人，以中青年干部为主。
在“工改”一线，他们将“走好群众路线”贯穿工作始终——
8月14日，周日晚上11时，小榄镇副镇长吴铸辉接到了一个电话。电话那头，“工改”谈判工作组的成员告诉他，谈判了一个多月的一位地块权利人，终于松口愿意作进一步的沟通，并希望在当晚达成一致。
“挂断电话后，我马上驱车从城区回小榄，同时通知‘工改’专班的同事带上资料先行与权利人沟通、核对。”40分钟后，吴铸辉赶到了永宁社区。
吴铸辉的激动是有原因的。
作为小榄镇最为重点的“工改”项目之一，小榄镇永宁工业大道“工改”项目涉及搬迁补偿谈判的私人长租土地有44个土地权利人，共计50宗地块。从7月启动搬迁补偿谈判以来，争取地块权利人的理解、支持和配合成为项目顺利推进的关键。小榄“工改”铁*分成9个谈判工作组，共计59人，由镇领导任各工作组组长，挨个与地块权利人展开深入的搬迁补偿谈判。
分管“工改”工作的吴铸辉所在的第8谈判小组，工作量最多、谈判任务最重，与权利人面对面的交流，涉及的不仅是利与弊，更是情与理。
为了争取一位年过七十、对“工改”不理解的地块权利人的支持，吴铸辉与小组成员几乎每隔一天去一趟。从老伯耕作的田间地头到老伯家中，吴铸辉和同事们不厌其烦地接近老伯，用最接地气的方式与他沟通。
一个多月后，8月14日晚，在权利人可获得小榄“工改”奖补*策第一阶段奖励的最后时限之前，社区终于与该权利人签订了解除长租地块合同。
热烈的掌声过后，永宁工业大道“工改”项目地块任务表上插上了一面新的红旗。这不仅标志着搬迁补偿谈判又更进一步，也意味着这一项目又获得了群众多一分的支持。
“工改”之难，难在错综复杂的产权关系里，也难在争取不同产权人的一声“同意”。
在中山南部神湾镇，该镇私人产权用地面积占比90%以上、集体用地不足4%。如何统一产权？资金从哪里来？谁来担当“工改”主体？这都是神湾必须啃下的“硬骨头”。
经过前期调研以及与相关部门协商，神湾镇最终决定采用“单一主体归宗”的模式处理这一问题。
“采用这种模式，让企业与企业直接对接，比*府收储的谈判形式更为灵活，也减低了改造成本。”坚定了信念，就要耐心、细致地做通业主和企业的工作。长达半年的时间里，张宁溥的身影出现在工业区的车间厂房、街头巷尾。
炎炎夏日里，他们的汗水浸透了工业区的每一寸土地。
“我不在本地，以后再说吧！”
“我要接孩子放学，现在没有时间！”
“地块我已经卖掉了，你们找别人吧！”
……扑空是常有的事，业主拒绝沟通更是家常便饭。
为了配合业主的时间，神湾镇“工改”专班加班加点开展沟通工作。有时候从下午会后，一直到晚上八九点才能吃上一口饭。
慢慢地，村民、产权人、企业的态度也发生了转变，从最开始的半信半疑，到最后建立起对“工改”专班的信任。
如今，张宁溥经常接到他们的询问：“这项奖补*策我们符合条件吗？”“如何确保改造后我的生产空间？”每当此时，张宁溥都会像老朋友一样，为他们设身处地地考虑，耐心解答疑问。
为了让“工改”*策深入人心，神湾镇还召开了三次大型的*策宣讲会，系统普及“工改”奖补*策。“